农产品价格改革路线图:去库存降成本补短板


从供给侧改革的视角出发,农产品价格改革的思路是,以契合消费者需求的产品实现价格增值,依托市场“买单”减缓国库压力,以推动农产业现代化服务国家战略。

具体说来,农产品价格改革的政策设计或将着眼于去库存、降成本和补短板三大方面。

21世纪宏观研究院分析师 戴春晨

即将公布的2016年中央一号文件,或以“农业供给侧改革”提纲挈领。

2015年底召开的中央农村工作会议,首度提及“农业供给侧改革”,被视为2016年中央一号文件的底本。

在农业供给侧改革之中,价格改革是推动农产品市场化进程、促进农业体系提质增效的关键环节。粮食最低收购价、重要农产品临时收储等农产品价格支持政策,将迎来重大调整窗口期。

21世纪宏观研究院认为,从供给侧的角度出发,下阶段农产品价格改革遵循的路径是统筹运用“黄箱”政策和“绿箱”政策,着力去库存、降成本和补短板。其中,通过推动一二三产业融合,提升农产品质量及品牌增值,将成主要的解决思路。

农产品补贴出现重大调整窗口

2004年以来,国家先后对稻谷、小麦、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等品类农产品实行粮食最低收购价、重要农产品临时收储等系列价格支持政策。其中的部分政策近年来有所调整,如食糖临时收储改为制糖企业自主储存和国家贴息、棉花和大豆在部分地区试点目标价格补贴改革等。

长期以来,中国产出的农产品至少需要承担稳产量、安民生和现代化三项任务,这也构成农业价格支持政策的基础。

为“稳产量”和“安民生”,国家以政策“托市”承担农民的价格风险,以维系农民的收入和生产积极性。但政策“托市”的挑战在于,政府的干预使得接受价格补贴和收储支持的农民免于受到完全市场化的冲击,升级自身竞争力的积极性偏低。

另一个值得注意的现象是,粮食最低收购价、重要农产品临时收储要取得显著效果,需要基于一个基本前提——国内农产品价格低于进口的国外农产品。一旦失去对进口农产品的价格优势,国内农产品就很可能大规模“涌进”国库,或者滞销。而当下的事实是,多品类国际国内农产品价格在近几年已经出现持续性的“倒挂”现象。(详见图表1)

基于托市价格的 “政策市”使得 “只涨不跌”预期增强,玉米、棉花、食糖形成“国内增产、国家增储、进口增加、国家再增储”的怪圈。政府承担收购的主体责任,造成“国货入仓、洋货入市”局面,财政负担沉重,同时下游加工企业、消费者也承担了较高的成本。

在国库积压、价格倒挂的背景下,单纯的价格支持剩下的空间已经不多。

根据WTO 的《农业协议》,对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱”政策措施,要求成员方必须进行削减。“黄箱”政策措施主要包括:价格补贴,营销贷款,面积补贴,牲畜数量补贴,种子、肥料、灌溉等投入补贴,部分有补贴的贷款项目。

除了”黄箱“政策以外,还有一类是对农业生产和贸易没有或仅有极小影响的、免于削减的“绿箱”政策,这类政策主要包括病虫害防治、 技术推广和咨询服务、 农业基础设施建设、 为保障粮食安全而提供的存储补贴等。

我国“黄箱”补贴必须遵从特定产品补贴不得超过该产品产值的8.5%,非特定产品“黄箱”补贴不得超过农业总产值的8.5%。随着价格补贴的不断加码,我国“黄箱”补贴的剩余空间已不多。

2015年的中央1号文件提出,保持农业补贴政策连续性和稳定性,逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围,调整改进“黄箱”支持政策,充分发挥政策惠农增收效应。

21世纪宏观研究院认为,未来政策调整方向是,“黄箱”政策由于空间有限将偏向于定向、集约使用;无限制的“绿箱”政策将大规模开启,对农产品进行价格外的扶持补贴。

与“绿箱”政策支持相联系,这些外化在农产品价格上的生产成本抬升、农产品增值溢价难以实现以及农产品流通渠道单一等问题同样值得注意。

农产品价格的供给侧改革思路

“黄箱”和“绿箱”两只箱子的应用将是2016年和“十三五”期间农产品价格改革的重要看点,而这归根结底是供给侧调整的“箱子”。

从供给侧改革的视角出发,农产品价格改革的思路是,以契合消费者需求的产品实现价格增值,依托市场“买单”减缓国库压力,以推动农产业现代化服务国家战略。

具体说来,农产品价格改革的政策设计或将着眼于去库存、降成本和补短板三大方面。

去库存需要处理去产能和稳产量之间的关系。对于前述的多种农产品,这对关系的处理方法有所差异。稻谷、小麦的产量涉及到国家粮食安全,稳产量为先;玉米、棉花、大豆、糖料和油菜籽进口依存度相对较高,将以去产能为主。

综合来说,一是要拓宽流通渠道,这可以通过电子商务、社区配送、农超对接等新方式实现;二是部分农产品种植需要调整结构和压缩面积,如已经确定的“镰刀弯”地区玉米调减1000万亩目标。

降成本的核心思路是,统筹组合“黄箱”政策和“绿箱”政策,平抑生产成本,用新增的政策支持提升“天花板”。

其一,推动农村土地产权改革,以土地确权、土地入股等方式减缓农业经营主体对土地租金的预期,以达到平抑地租的目的;

其二,推动农药、肥料控量减量,推动适度规模经营;

其三,扶持推动大田托管、植保服务、农业机械租赁等针对农业生产的服务新业态,以对冲高企的人力成本;

其四,“黄箱”补贴“分品定策”,实行针对农产品品类特色的补贴方法,稻谷、小麦等口粮作物要致力“保产量”,棉花、大豆、糖料和油菜籽等经济作物则要鼓励“提质量”;

其五,推动网络进村、乡村交通、水利基建等“绿箱”政策建设,以营造良好的农业经营环境。

补短板的核心在于提升农产品质量,实行农产品增值。在保障基本的粮食供给和经济作物产量的基础上,转向质量和品牌的提升,以应对低廉的国际农产品的冲击。这既可以保障农民收入,减缓国库积压的压力,又调动农民的生产积极性,保障农产品的供给。主要的政策方向如下:

一是要推广良种和标准化种植方案,控制农产品产出质量;

二是推动农产品加工向精加工转换,提升农产品加工企业的利润空间;

三是适度调整种植结构,如稻谷形成普通稻谷为主、有机稻谷作为补充的生产格局;

四是培育适应先进生产力的农业龙头企业、农业专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体,尤其是注意新主体对旧主体的带动作用;五是推动农业品牌化建设,实现品牌增值。

21世纪宏观研究院认为,从长远看,这些促进农业的“一二三产融合”的政策细节,将有助于农产品撬动经济增长,因此成为未来农业问题的主要解决思路。


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